Impianti fotovoltaici a terra in area agricola. Le novità del DL Agricoltura

PREMESSA

Il 16 maggio 2024, è entrato in vigore l’art. 5 del D.L. 15 maggio 2024, n. 63 (“Disposizioni urgenti per le imprese agricole, della pesca e dell'acquacoltura, nonché per le imprese di interesse strategico nazionale”, cd. “DL Agricoltura”), pubblicato sulla G.U. n. 112 del 15 maggio 2024.

Il Decreto Legge dovrà essere convertito in Legge dal Parlamento entro 60 giorni altrimenti perderà la sua temporanea efficacia.

Esiste anche la possibilità (molto spesso accade) che il testo venga modificato dal Parlamento.

LA NORMA DELL’ART. 5 DEL DL AGRICOLTURA

L’art. 5 intitolato “Disposizioni finalizzate a limitare l’uso del suolo agricolo” prevede che:

“1. All’articolo 20 del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, dopo il comma 1 è aggiunto il seguente: «1 - bis . L’installazione degli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra di cui all’articolo 6 -bis , lettera b) , del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, in zone classificate agricole dai piani urbanistici vigenti, è consentita esclusivamente nelle aree di cui alle lettere a), limitatamente agli interventi per modifica, rifacimento, potenziamento o integrale ricostruzione degli impianti già installati, a condizione che non comportino incremento dell’area occupata, c) , c -bis ), c -bis .1), e c -ter ) n. 2) e n. 3) del comma 8. Il primo periodo non si applica nel caso di progetti che prevedano impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra finalizzati alla costituzione di una Comunità energetica rinnovabile ai sensi dell’articolo 31 del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, nonché in caso di progetti attuativi delle altre misure di investimento del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), approvato con decisione del Consiglio ECOFIN del 13 luglio 2021, come modificato con decisione del Consiglio ECOFIN dell’8 dicembre 2023, e dal Piano nazionale degli investimenti complementari al PNRR (PNC) di cui all’articolo 1 del decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° luglio 2021, n. 101, ovvero di progetti necessari per il conseguimento degli obiettivi del PNRR.».

2. Le procedure abilitative, autorizzatorie o di valutazione ambientale già avviate alla data di entrata in vigore del presente decreto sono concluse ai sensi della normativa previgente.”

LE RESTRIZIONI ALL’INSTALLAZIONE DI IMPIANTI FOTOVOLTAICI CON MODULI A TERRA IN AREA AGRICOLA

Innanzitutto, va segnalato che per la categoria “impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in area a destinazione agricola” le aree diverse dalle “aree idonee” individuate dal medesimo articolo 5 del DL Agricoltura sono da ritenersi vietate all’installazione di tale categoria impiantistica.

Ne consegue, che per tale tipologia di impianti, non troverà applicazione la previsione contenuta nell’art. 20 comma 7 secondo cui “Le aree non incluse tra le aree idonee non possono essere dichiarate non idonee all'installazione di impianti di produzione di energia rinnovabile, in sede di pianificazione territoriale ovvero nell'ambito di singoli procedimenti, in ragione della sola mancata inclusione nel novero delle aree idonee.”, atteso che l’art. 5 citato sembra voler restringere le aree dove tali impianti siano ammessi, introducendo un vero e proprio divieto laddove invece le aree siano estranee a quelle specificamente individuate.

Dove sono ammessi gli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in area a destinazione agricola?

Tali impianti sono ammessi esclusivamente:

1. in siti ove sono già installati impianti della stessa fonte, limitatamente agli interventi per modifica, rifacimento, potenziamento o integrale ricostruzione degli impianti già installati, a condizione che non comportino incremento dell’area occupata [cfr comma 8, lettera a)];
2. nelle cave e miniere cessate, non recuperate o abbandonate o in condizioni di degrado ambientale, o le porzioni di cave e miniere non suscettibili di ulteriore sfruttamento [cfr comma 8, lettera c)];
3. in siti e impianti nelle disponibilità delle società del gruppo Ferrovie dello Stato italiane e dei gestori di infrastrutture ferroviarie nonché delle società concessionarie autostradali [cfr comma 8, lettera c-bis)];
4. in siti e impianti nella disponibilità delle società di gestione aeroportuale all'interno dei sedimi aeroportuali, ivi inclusi quelli all'interno del perimetro di pertinenza degli aeroporti delle isole minori, ferme restando le necessarie verifiche tecniche da parte dell'Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC) [cfr comma 8, lettera c-bis1)];
5. in siti privi di vincoli ai sensi della parte seconda del codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 che costituiscono:
   • aree interne agli impianti industriali e agli stabilimenti, nonché aree classificate agricole racchiuse in un perimetro cui punti distino non più di 500 metri dal medesimo impianto o stabilimento;
   • aree adiacenti alla rete autostradale entro una distanza non superiore a 300 metri [cfr comma 8, lettera c -ter ) n. 2) e n. 3)].

Dove sono vietati gli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in area a destinazione agricola?

Tali impianti sono vietati in tutte le altre aree diverse da quelle sopra indicate e, per quanto concerne le aree idonee ope legis individuate all’art. 10 comma 8, non sono più ammessi nei seguenti siti:

• in siti oggetto di bonifica individuate ai sensi del Titolo V, Parte quarta, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 [cfr comma 8, lettera b)];
• nelle aree classificate agricole, racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 500 metri da zone a destinazione industriale, artigianale e commerciale, compresi i siti di interesse nazionale, nonché le cave e le miniere [cfr comma 8, lettera c -ter ) n. 1)].

Il divieto si applica anche se tali aree non sono sottoposte a tutela ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, o non sono gravate da usi civici di cui all'articolo 142, comma 1, lettera h), del medesimo decreto, e anche se ricadono nella fascia di rispetto di 500 metri dei beni sottoposti a tutela ai sensi della parte seconda oppure dell'articolo 136 del medesimo decreto legislativo [cfr comma 8, lettera c -quater)].

Essendo ammesse le “aree classificate agricole racchiuse in un perimetro cui punti distino non più di 500 metri dal medesimo impianto o stabilimento”, la limitazione non si applica a nuovi impianti fotovoltaici in area agricola collocati in area limitrofa nel limite di 500 metri da altri impianti fotovoltaici?

In relazione a tale quesito, il MASE, in risposta a due interpelli, ha fornito chiarimenti in merito alla definizione di “impianti industriali” di cui all’articolo 20 comma 8 lett. c-ter) n. 2) del D.Lgs 199/2021, stabilendo che “In via di conclusione un impianto fotovoltaico può essere individuato quale complesso unitario e stabile ovvero stabilimento industriale in ragione del fatto che è composto da un insieme ad esempio di moduli, inverter, sistema di accumulo, sistema di monitoraggio che sono tra loro interconnessi come un complessivo ciclo produttivo e che la qualifica di stabilimento anche al “luogo adibito in modo stabile all'esercizio di una o più attività.”.

Secondo il MASE, per “impianto o stabilimento” si intende anche impianti fotovoltaici o impianti eolici o comunque impianti da fonti rinnovabili.

La norma sembra consentire la realizzazione di impianti fotovoltaici a terra in area agricola entro il raggio di 500 metri dall’impianto rinnovabile esistente, integrando una sorta di “escamotage” alle limitazioni della lettera a) del comma 8 dell’art. 20 del D.lgs 199/2021 introdotte dall’art. 5 del DL Agricoltura che consentono invece unicamente modifiche/rifacimenti/ripotenziamenti che non comportino incremento dell’area occupata. In teoria per raggirare e superare la limitazione dell’area buffer la norma sarebbe sufficiente realizzare un “nuovo impianto” e non un intervento per modifica, rifacimento, potenziamento o integrale ricostruzione degli impianti già installati.

Ciò porrebbe temi interpretativi non di poco conto e rischi di riqualificazione dell’intervento al fine della sua inclusione nelle limitazioni di cui all’art. 5 del DL Agricoltura. Si auspica che la Legge di conversione possa chiarire tale aspetto.

Si ritiene che una possibile interpretazione sia quella che consente di installare impianti fotovoltaici con moduli collocati in area agricola racchiusa in un perimetro cui punti distino non più di 500 metri da un impianto o stabilimento che produca energia non dalla medesima fonte e quindi non da impianti fotovoltaici atteso che la limitazione di cui alla lettera a) si riferisce a “siti ove sono già installati impianti della stessa fonte”.

INAPPLICABILITÀ DELLE RESTRIZIONI ALL’INSTALLAZIONE DI IMPIANTI FOTOVOLTAICI CON MODULI A TERRA IN AREA AGRICOLA

Le restrizioni contenute nell’art. 5 del DL Agricoltura non si applicano nel caso in cui l’impianto fotovoltaico con moduli collocati a terra in aree a destinazione agricola sia

• finalizzato alla costituzione di una Comunità energetica rinnovabile (CER);
• rientri in progetti attuativi delle altre misure di investimento del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), approvato con decisione del Consiglio ECOFIN del 13 luglio 2021, come modificato con decisione del Consiglio ECOFIN dell'8 dicembre 2023, e dal Piano nazionale degli investimenti complementari al PNRR (PNC) di cui all’articolo 1 del decreto-legge 6 maggio 2021, n. 59, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° luglio 2021, n. 101;
• sia necessario per il conseguimento degli obiettivi del PNRR.

Cosa si intende per impianti finalizzati alla costituzione di una CER?

Gli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in aree a destinazione agricola per essere finalizzati alla costituzione di una CER devono essere intestati ad un produttore membro della CER oppure con accordo volto a mettere a disposizione l’energia prodotta alla neocostituita o neo-costituenda CER. Gli ulteriori requisiti sono:

1. essere stati realizzati tramite intervento di nuova costruzione o di potenziamento di impianti esistenti;
2. avere potenza massima di 1 MW;
3. non essere finalizzati alla realizzazione di progetti relativi all'idrogeno che comportino emissioni di gas a effetto serra superiori a 3 tonnellate di CO2 equivalente per tonnellata di H2;
4. essere realizzati esclusivamente con componenti di nuova costruzione, se fotovoltaici.

Quali sono i progetti attuativi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) o del Piano Nazionale Per Gli Investimenti Complementari (PNC) nei quali tale categoria di impianti può rientrare?

Gli impianti fotovoltaici, anche con moduli a terra in area agricola, sono consentiti se rientrano nell’ambito di progetti finanziati dal PNRR o rientranti nei progetti del PNC.

Per esempio, rientra anche l’impianto fotovoltaici in auto-consumo (fisico o virtuale, collettivo o non) o progetti integrati.

Non sono invece inclusi impianti fotovoltaici della categoria di cui all’art. 5 del DL Agricoltura individuati quali misure di compensazione ambientale o territoriale a favore di Comuni nell’ambito di iter autorizzativi di altre iniziative.

Quali sono i progetti necessari “al conseguimento degli obiettivi del PNRR”?

Si ritiene che, per impianti solari fotovoltaici con moduli collocati a terra in aree agricole “necessari al conseguimento degli obiettivi del PNRR” ulteriori rispetto ai progetti attuativi del PNRR e del PNC, si intenda quelli per i quali è possibile accedere agli incentivi previsti dal D.lgs 199/2021 ovverosia dal decreto cosiddetto FER X.

Si ricorda la novella introdotta dall’art. 4-ter del Decreto Legge n. 181/2023 come convertito dalla Legge n. 11/2024 che ha limitato il divieto di accesso agli incentivi a impianti fotovoltaici con moduli a terra in area agricola a quelli incentivati esclusivamente con i benefici previsti dal decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, consentendo per esclusione l’accesso agli incentivi a quelli incentivati ai sensi del D.lgs 199/2021 e dunque dal Decreto FER X.

La norma, tuttavia, non è coerente con i meccanismi di accesso agli incentivi del Decreto FER X, atteso che per la partecipazione alle procedure competitive è necessario aver ottenuto l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio dell’impianto.

Si dovrebbe allora immaginare che la norma vieti solo l’installazione di tali impianti mentre consenta il rilascio del titolo autorizzativo ai fini della partecipazione alle procedure di accesso gli incentivi e solo ove risultati esclusi dalla graduatoria non siano consentiti dall’art. 5 del DL agricoltura?

Anche questo aspetto andrà chiarito dalla Legge di conversione.

ESCLUSIONE DELLA RESTRIZIONE A PROCEDURE ABILITATIVE, AUTORIZZATORIE O DI VALUTAZIONE AMBIENTALE GIÀ AVVIATE

L’art. 5 del DL Agricoltura prevede che è altresì possibile installare impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra in qualsiasi area se le relative procedure abilitative, autorizzatorie o di valutazione ambientale sono già avviate alla data di entrata in vigore del presente decreto (essendo che le dette procedure sono concluse ai sensi della normativa previgente).

Per procedure abilitative, autorizzatorie o di valutazione ambientale, avviate vale anche la richiesta di STMG o l’accettazione della STMG?

La norma è molto generica e poterebbe a non escludere l’interpretazione secondo cui la richiesta e accettazione della STMG valgono a dimostrare l’avvio delle procedure abilitative e autorizzative atteso che la STMG è condizione sine qua non per la presentazione dell’istanza.

A questa stregua, vale anche la contrattualizzazione del terreno ai fini della presentazione dell’istanza.

Del resto con il termine “avvio” può intendersi qualunque atto, ancorché propedeutico, ma indispensabile per la presentazione dell’istanza.

La ratio di questa esclusione sembra infatti la tutela del legittimo affidamento.

Tuttavia, non è neppure da escludere l’interpretazione più restrittiva ancorché non idonea a tutelare in modo corretto il legittimo affidamento sull’applicazione della previgente normativa sulla cui base gli investimenti sono stati avviati.

LE RESTRIZIONI DI CUI ALL’ART. 5 DEL DL NON SI APPLICANO A IMPIANTI AGRIVOLTAICI

Mentre gli agrivoltaici avanzati sono sicuramente esclusi dalla norma rientrando nella tipologia di progetti per cui il primo comma dell’art. 5 del DL non si applica (cfr progetti necessari per il conseguimento degli obiettivi del PNRR, tenuto anche conto che essi rientrano nella M2C2, Investimento 1.1.), per quelli semplici potrebbe porsi un dubbio.

Tuttavia, si ritiene che anche questi ultimi possano ritenersi esclusi dalla suddetta limitazione per le seguenti argomentazioni:

1. gli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra costituiscono una categoria diversa dagli impianti agro-voltaici o agri-voltaici, atteso che anche la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che si tratta di due categorie diverse; una recente sentenza del Consiglio di Stato 08263/2023 dell’11 settembre 2023 ha stabilito che “L’agrivoltaico è un settore di recente introduzione e in forte espansione, caratterizzato da un utilizzo “ibrido” di terreni agricoli, a metà tra produzioni agricole e produzione di energia elettrica, che si sviluppa con l’installazione, sugli stessi terreni, di impianti fotovoltaici, che non impediscono tuttavia la produzione agricola classica. In particolare, mentre nel caso di impianti fotovoltaici il suolo viene reso impermeabile e viene impedita la crescita della vegetazione (ragioni per le quali il terreno agricolo perde tutta la sua potenzialità produttiva), nell’agrivoltaico l’impianto è invece posizionato direttamente su pali più alti, e ben distanziati tra loro, in modo da consentire alle macchine da lavoro la coltivazione agricola. Per effetto di tale tecnica, la superficie del terreno resta, infatti, permeabile e quindi raggiungibile dal sole e dalla pioggia, dunque pienamente utilizzabile per le normali esigenze della coltivazione agricola. Alla luce di quanto osservato, non si comprende, pertanto, come un impianto che combina produzione di energia elettrica e coltivazione agricola (l’agrivolotaico) possa essere assimilato ad un impianto che produce unicamente energia elettrica (il fotovoltaico), ma che non contribuisce, tuttavia, neppure in minima parte, alle ordinarie esigenze dell’agricoltura. Contrariamente a quanto accade nei progetti che utilizzano la metodica fotovoltaica, infatti, nell’agrivoltaico le esigenze della produzione agricola vengono soddisfatte grazie al recupero, da un punto di vista agronomico, di fondi che versano in stato di abbandono. Logico corollario della delineata differenza tra impianti agrivoltaici e fotovoltaici è quello secondo cui gli stessi non possono essere assimilati sotto il profilo del regime giuridico, come impropriamente ha fatto la Provincia nel procedimento conclusosi con il provvedimento di PAUR negativo. In tale direzione è oramai orientata la prevalente giurisprudenza amministrativa di primo grado (cfr., TAR Bari, sent. n. 568/2022; nonché TAR Lecce, sentenze nn. 1799/2022 e 586/22, 1267/22, 1583/22, 1584/22, 1585/22, 1586/22) che ha ripetutamente annullato analoghi dinieghi assunti sulla base di una errata assimilazione dell’agro-voltaico al fotovoltaico. Nel solco di tali indirizzi intrepretativi della giurisprudenza di primo grado si inscrive anche una recente decisione resa da questa Sezione in sede di appello cautelare (cfr., ord. n. 5480/2022);
2. l’art. 5 del DL Agricoltura si riferisce agli impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra di cui all’art. 6 bis della lettera b) del d.lgs. 28/2011, che non riguarda gli agrivoltaici;
3. la ratio della dell’art. 5 (rubricato “Disposizioni finalizzate a limitare l'uso del suolo agricolo”) e dell’intero DL Agricoltura è quella di limitare il consumo dell’uso agricolo e di avvantaggiare le attività di produzione agricola e simili, e tale ratio è pienamente rispettata nel caso di impianti agrivoltaici (che non comportano consumo di suolo agricolo e consentono la prosecuzione delle attività di coltivazione o zootecniche). Laddove il divieto si estendesse agli impianti agrivoltaici sarebbe incoerente con lo spirito della misura legislativa.